Държавният глава Румен Радев счита, че приетите в последния момент, на 31 юли 2025 г. промени, отнемат установени в закон гаранции при осъществяване на определени разпоредителни сделки с имущество, поверено на държавата. Улеснява се продажбата на имущество от предприятия, включени в т.нар. забранителен списък по Закона за приватизация и следприватизационен контрол (ЗПСПК).
Отпада изискването приватизационна продажба на обособените части от търговски дружества с повече от 50 на сто държавно участие в капитала, включени в списъка по чл. 3, ал. 1 (т.нар. забранителен списък) да бъде възможна само след решение от Народното събрание по предложение на Министерския съвет. Във връзка с това в мотивите си президентът Радев посочва, че тези промени в ЗПСПК създават условия за прикриване на политическа отговорност на управляващото мнозинство. По-притеснителното е обаче, че те легализират отказ от конституционни правомощия, поверени на изпълнителната власт по управление и разпореждане с имущество, отговорност на държавата. В дългосрочен план това би се отразило на активите на самите дружества и обезсмислило забранителния списък, в който номинално присъстват.
По отношение на промените в Закона за насърчаване на инвестициите и в Закона за опазване на околната среда, Румен Радев посочва, че принципно подкрепя идеята за изрично въвеждане в закона на ускорени административни процедури за реализирането на значими проекти, предназначени за задоволяване на обществени потребности в публичен интерес. Това обаче следва да се прави при обективни критерии, при спазване на изискванията за предвидимост и оправданост. С допълнението на определението за „обект със стратегическа важност“ в ЗООС, законодателят създава възможност за заобикаляне на целия процес на разработване и приемане на конкретните стратегии и постигането на законоустановените им цели. Подменя се самото предназначение на ускорените процедури за приоритетни проекти и така се създава възможност те да бъдат използвани отвъд легитимните им цели.
Следва пълният текст на мотивите:
М О Т И В И
за връщане за ново обсъждане в Народното събрание на разпоредби от Закона за изменение и допълнение на Закона за държавната собственост, приет от 51-вото Народно събрание на 31 юли 2025 г.
Уважаеми народни представители,
На 31 юли 2025 г. 51-вото Народно събрание прие Закона за изменение и допълнение на Закона за държавната собственост (ЗИД ЗДС). Така приетият закон обединява два различни законопроекта и много предложения, направени между първо и второ гласуване.
Макар и неназована в мотивите, може да се каже, че общата цел на тези различни законодателни предложения е подобряване ефективността на мерките за насърчаване на инвестициите, с фокус върху ускореното изграждане на обекти със стратегическа важност за развитието на България. Тази цел обаче не може да бъде постигната чрез законодателни мерки, които са за сметка на основните права на гражданите и противни на конституционната повеля държавата да се грижи за повереното ѝ имущество в интерес на гражданите и на обществото.
1. Засягане на установени в закон гаранции при осъществяване на определени разпоредителни сделки с държавно имущество или с имущество на дружества с държавно участие
С § 4, § 5 и § 6 от ЗИД ЗДС се премахват изричните правомощия на министъра на отбраната да участва в извършването на разпоредителни действия по продажба и замяна на имоти – частна държавна собственост, предоставени за управление на Министерството на отбраната. Това означава, че прехвърлянето на имоти, предоставени за управление на Министерството на отбраната (продажби и замени), ще се извършва по общия ред – съобразно общите процедури по разпореждане с държавна собственост - решение на Министерския съвет (МС) и/или с акт на областния управител. Споделям идеята да се ускорят и разтоварят административните процедури в Министерството на отбраната по отношение разпореждането с имоти с отпаднала необходимост. Законодателят обаче отива в друга крайност. Премахва се императивно установената в чл. 45, ал. 5, чл. 47, ал. 3, чл. 48, ал. 1 от ЗДС споделена компетентност между министъра на отбраната и МС. Основният мотив на промените е министърът на отбраната да се насочи изцяло към реализирането на дейности, свързани с изпълнение на изключително важни за националната сигурност и отбрана инфраструктурни проекти.
Участието на Министерството на отбраната и най-вече установената в закона „инициатива за започване на процедурата“ не е самоцел на закона, а се свързва с необходимостта от преценка на специфичното предназначение на имотите, респ. отпадането на необходимостта от ползването им за такива цели. Логично е тази преценка да се упражнява от компетентния орган на изпълнителната власт. Нормите, които законодателят отменя, държаха сметка и за фактическото положение, изразяващо се в мащабите на имуществото, чийто принципал е Министерството на отбраната. Както управлението, така и сделките с неговото разпореждане изискват експертност, централизация и съгласуваност. При осъществяване на правомощията си по чл. 106 от Конституцията МС не може да прескочи експертната компетентност на собствените си членове.
Конституцията и законодателството допускат редица ограничения на правото на собственост, легитимният контрол за които е именно националната сигурност и отбраната на страната (чл. 7, ал. 6 от ЗДС). Симетрично на тази идея е прехвърлянето на държавна собственост, управлявана от Министерството на отбраната, също да бъде пропорционално, но на отпадналата необходимост от изпълнението на целите, за които тази собственост е ползвана. Ето защо изключването на компетентния орган от този процес прави „отказа“ на държавата от нейната собственост непропорционален.
С § 13, т. 2, б. „а“ от ЗИД ЗДС се премахва изискването приватизационна продажба на обособените части от търговски дружества с повече от 50 на сто държавно участие в капитала, включени в списъка по чл. 3, ал. 1 (т.нар. забранителен списък) от Закона за приватизация и следприватизационен контрол (ЗПСПК), да бъде възможна след решение от Народното събрание по предложение на Министерския съвет. Освен това, по силата на промените се предоставя универсална инициатива на органите, упражняващи правата на държавата в капитала на конкретното дружество с над 50 на сто пряко или опосредено участие в капитала, да правят предложения за приватизация на конкретните обекти по чл. 3, ал. 3, т. 3 от ЗПСК. Това ще важи в пълна степен и спрямо обособените части от дружества, държавното участие в капитала на които се упражнява от Министерство на отбраната (§ 13, т.1, б. „а“). Обособените части от имущество на търговски дружества с повече от 50 на сто държавно участие ще се продават само чрез електронен търг (§ 13, т. 4, б. „а“).
Принципно подкрепям идеята за разширяване на възможностите за осъществяване на процедурите по ЗПСПК, посредством разширяването на обхвата на електронните търгове. Това повишава прозрачността на процедурите, информираността и достъпа на потенциалните купувачи. Въпреки това императивното залагане на изискването обособени части от имуществото на търговски дружества с повече от 50 на сто държавно участие в капитала да се продават единствено чрез електронната платформа е продължение на изначално неправомерния подход сделки с такива обекти да бъдат изведени от общия режим за продажба на имущество на дружества от забранителния списък.
Не отричам правото на законодателя да създава нови възможности за приватизация по отношение на обекти с отпаднала необходимост, които с времето влошават състоянието си и са източник на значителни разходи за дружествата и за държавата. Отмяната обаче дава възможност отново да бъдат продавани обособени части от дадено предприятие, включено в забранителния списък, като действителната необходимост от продажбата ще бъде преценявана най-вече от самите органи на дружеството. Считам, че отнемайки установената в закона споделена компетентност между Народното събрание и Министерския съвет, заличавайки правомощията и на двата органа по отношение на продажбата на имущество от дружества от забранителния списък, законодателят занижава отговорността на тези органи в този процес. Потенциален е рискът от злоупотреби и произвол, което в крайна сметка ще засегне публичния интерес. В дългосрочен план това би се отразило на активите на самите дружества и обезсмислило забранителния списък, в който номинално присъстват.
Не е изненада, че тези промени в ЗПСПК създават условия за прикриване на политическа отговорност на управляващото мнозинство. По-притеснителното е обаче, че те легализират отказ от конституционни правомощия, поверени на изпълнителната власт по управление и разпореждане с имущество, отговорност на държавата. В чл. 18, ал. 6 от Конституцията е предвидено общото задължение, че държавните имоти се стопанисват и управляват в интерес на гражданите и на обществото. На Министерския съвет пък е възложено основното негово правомощие да организира стопанисването на държавното имущество при осъществяване на вътрешната политика на страната (чл. 106, вр. чл. 105, ал. 1 от Конституцията). То се отнася не само за двата вида собственост на държавата (публична и частна), но обхваща и другите нейни права и задължения, които са парично оценими (Решение № 19 от 1993 г. по к. д. № 11/93 г.). Тези ангажименти на държавата по един или друг начин стоят и по отношение на вещите, собственост на търговски дружества, в които участва държавата. Това е така, защото стопанската дейност на немалка част от тези субекти има стратегическо за обществото и икономиката значение. Именно общественият интерес е конституционният критерий при управлението и разпореждането с това имущество. Оттеглянето на държавата, в лицето на НС, и най-вече на ръководния орган на изпълнителната власт, по отношение на сделки с обособени части на такива дружества е само по себе си абдикация от конституционно установените ѝ задължения да гарантира публичния интерес.
С § 14 от ЗИД ЗДС се прави допълнение в Закона за лечебните заведения, по силата на което с акт на Министерския съвет, без търг и конкурс, ще може да се учредяват възмездно ограничени вещни права върху имоти - публична и частна държавна собственост в полза на държавни лечебни заведения. Приетата разпоредба влиза в противоречие както с разпоредбите на ЗДС, така и с установените разпоредителни режими в Закона за лечебните заведения. На практика законодателят създава основание търговски дружества да придобиват права върху имоти публична държавна собственост извън изрично установените ред и основания в ЗДС, без изисквания за състезателна процедура и публичност. Приетият текст сам по себе си не дава яснота относно контрола върху правоимащите субекти, конкретно дали учредените ограничени вещни права ще се ползват единствено за медицински дейности или биха могли да бъдат повод за заобикаляне на така поставената цел, в посока на друга търговска дейност, привидно свързана с „обслужването на пациентите“ (§ 14 от ЗИД ЗДС). Текстът не е съобразен с принципа на правовата държава (чл. 4, ал. 1 от Конституцията), а прилагането крие потенциални нарушения на чл. 17, ал. 4, чл. 18, ал. 6 и чл. 19, ал. 2 от Конституцията.
2. Създаване на възможности за злоупотреби с процедурите за ускорено реализиране на значими инвестиционни проекти
С § 12 и § 15 ЗИД ЗДС се правят промени в Закона за насърчаване на инвестициите и в Закона за опазване на околната среда. Посредством тях се съкращават сроковете за произнасяне на администрацията във връзка с определени инвестиционни проекти, въвежда се принципът за мълчаливо съгласие, ограничават се съдебните инстанции в производства по ЗООС, разширява се дефиницията за „обект със стратегическа важност“. На идентични изменения на същия закон, приети от 49-то НС през 2024 г., наложих вето (Указ № 124 от 29.04.2024 г., oбн., ДВ, бр. 38 от 30.04.2024 г. ), което не бе преодоляно. Поддържам изцяло изложеното в мотивите относно противоконституционността на промените, включително за неспазване на правилата на законодателната процедура.
Приветствам мнозинството, че за разлика от предходните изменения в закона беше създадено изрично уточнение, че ускорените процедури за администрацията и мълчаливото съгласие няма да се прилагат при проектиране и изграждане на слънчеви фотоволтаични преобразуватели и генератори за енергия от вятър по смисъла на Закона за енергията от възобновяеми източници (чл. 22к, ал. 4). Въпреки това промените в ЗНИ и ЗООС, приети от 51-вото НС, са още по-притеснителни, защото законодателят въвежда алтернативно изброяване на обектите (срв. чл. 22к, изречение първо от ЗНИ, срв. измененията на чл. 88, ал. 4, чл. 93, ал. 10, чл. 99, ал. 9 от ЗООС, където съюзът „и“ се заменя с „или“). По същество се разширява обхватът на различните инвестиционни проекти, спрямо които ще се прилагат изключенията относно съкратените срокове за действие на администрацията, принципът за мълчаливо съгласие и ограниченото съдебно обжалване. За съжаление, това не създава условия за ускореното реализиране на реално приоритетните проекти, а залага възможности за субективно заобикаляне на правилата.
Принципно подкрепям идеята за изрично въвеждане в закона на ускорени административни процедури за реализирането на значими проекти, предназначени за задоволяване на обществени потребности в публичен интерес. Това обаче следва да се прави при обективни критерии, при спазване на изискванията за предвидимост и оправданост. От една страна, разпоредбата на чл. 22к, ал. 1 обхваща разнороден списък с обекти, което дава възможност с регламентираното в закона изключение да бъде злоупотребявано. Това са обекти, които имат различно основание и предназначение, различен период на реализиране, различен териториален обхват, но въпреки това получават идентичен приоритетен статут.
На следващо място, липсва определеност по отношение на конкретните производства и актовете, към които ще се прилага така регламентираната хипотеза на „по-кратки“ срокове. Това се отнася и за начина, по който се въвежда законова презумпция за мълчаливо съгласие при непроизнасяне на органа в срок (чл. 22к, ал. 2). Създава се пречка за административните органи да прилагат законосъобразно неясните правила на чл. 22к - 22л.
Използвам случая отново да припомня, че европейските актове, с които се мотивира въпросното изменение, изискват оценката на въздействието върху околната среда да бъде осъществявана съобразно особеностите на всеки отделен случай (чл. 3 от Директива 2014/52/ЕС на Европейския парламент и на Съвета от 16 април 2014 година за изменение на Директива 2011/92/ЕС).
С § 15, т. 1 - 4 от ЗИД ЗДС се правят изменения и допълнения в чл. 88, ал. 4, чл. 93, ал. 10, чл. 95, чл. 99, ал. 9 от ЗООС, които предвиждат при обекти с национално значение или при обекти със стратегическа важност, определени категории съдебни спорове да се разрешават само в една съдебна инстанция. Нееднократно съм поддържал, че бързината на съдебното производство не може да бъде за сметка на принципа на законността и за сметка на правата на гражданите (Указ № 175 от 07.08.2017 г. обн., ДВ, бр. 65 от 11.08.2017 г.; Указ № 73 от 15.05.2025 г., oбн., ДВ, бр. 41 от 20.05.2025 г.).
С § 15, т. 5 от ЗИД ЗДС се допълва определението на „обект със стратегическа важност в ЗООС, като така законодателят създава възможност за заобикаляне на целия процес на разработване и приемане на конкретните стратегии и законоустановените им цели. Народното събрание ще може за всеки конкретен случай да придава на определен обект статут на обект със стратегическа важност. Макар изначално да не е ясна материалната му компетентност за това негово правомощие, реализирането му ще води ex lege до гарантирано в закона предимство относно съкратени срокове за произнасяне на администрацията и ограничен достъп до съд – само на една съдебна инстанция. Така на практика НС завзема правомощия едновременно в изпълнителна и съдебна власт. Подменяйки самото предназначение на обектите по § 1, т. 76 от ЗООС, законодателят пряко променя приложното поле на ускорените процедури по ЗООС и ЗНИ и създава възможност те да бъдат използвани отвъд легитимните им цели.
Уважаеми народни представители,
Въз основа на изложените мотиви упражнявам правото си по чл. 101, ал. 1 от Конституцията на Република България да върна за ново обсъждане § 4, § 5, § 6, § 12, § 13, § 14 и § 15 от Закона за изменение и допълнение на Закона за държавната собственост, приет от 51-вото Народно събрание на 31 юли 2025 г.
